На 5 май 2020 г. Вторият сенат на Федералния конституционен съд на Германия (ФКС) постанови решение по четири индивидуални жалби на няколко групи частни лица, свързани най-общо с Програмата за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари (ПЗАПС) на Европейската централна банка (ЕЦБ). Жалбите се отнасят до приложимостта в Германия на решения на ЕЦБ, до участието или твърдяното бездействие на Германската федерална банка при прилагането на тези решения и до твърдяното бездействие на федералното правителство и Федералния парламент на Германия спрямо това участие и същите решения. ФКС прие, че федералното правителство на Германия и германският федерален парламент (Бундестага) са нарушили определени права на жалбоподателите, закрепени в германската конституция (Основен закон). Решението се основава на разбирането, че закупуването на активи за стабилизиране на еврозоната частично нарушава германската конституция и върху тези действия няма достатъчно политически надзор от страна на Германия, т.е. двете национални институции не са предприели необходимите действия да установят, че ЕЦБ не е мотивирала пропорционалността* на мерките относно приемането и прилагането на ПЗАПС.

В хода на разглеждане на жалбите ФКС отправя преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС) относно валидността на Решение (ЕС) 2015/774 на Европейската Централна банка от 4 март 2015 година относно програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари (ЕЦБ/2015/10).

В решение от 11 декември 2018 г. СЕС аргументира различна позиция. В отговор на отправените въпроси, СЕС подчертава, че ЕЦБ и централните банки на държавите членки от Евросистемата трябва да провеждат монетарната политика на ЕС (чл. 282(1) ДФЕС), а ЕЦБ – да приема необходимите мерки за изпълнение на задълженията ѝ, произтичащи от и в съответствие с Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС), и други релевантни правни актове на ЕС (чл. 282(4) ДФЕС). СЕС приема, че целите на Програмата за закупуване на облигации, насочена към улесняване предоставянето на кредити за икономиката на еврозоната, облекчаване на условията за заеми на домакинствата и компаниите, и постигане темп на инфлацията до нива, по-близки до 2%, са в съответствие с основната цел на ЕЦБ да поддържа ценова стабилност и са част от паричната политика на ЕС. Предвид това определя, че предвидените в Програмата мерки са пропорционални на целите на тази политика и потвърждава валидността на Решение 2015/774 на ЕЦБ и неговото съответствие на принципа на пропорционалността.

Федералният конституционен съд обявява, че решението на СЕС относно пропорционалността на мерките на ЕЦБ в ПЗАПС е неразбираемо и необвързващо, тъй като нарушава методите на тълкуване на правото поради некоректното прилагане на принципа на ЕС за пропорционалност.  

ФКС постановява, че с ПЗАПС ЕЦБ е действала ultra vires (превишавайки компетенциите/мандата си) и разпорежда Централната банка на Германия да спре да участва в Програмата за закупуване на облигации, докато ЕЦБ (в рамките на период до 3 месеца) не обоснове пропорционалността на паричните стимули, целящи подкрепа на икономиките от еврозоната.

Относно твърдението на жалбоподателите, че ПЗАПС на практика заобикаля чл. 123 от ДФЕС (най-общо забраняващ предоставянето на кредитни улеснения от ЕЦБ и националните централни банки в полза на институциите на ЕС, публичните органи на държавите членки, както и закупуването пряко от тях на дългови инструменти от ЕЦБ или от националните централни банки), Федералният конституционен съд намира, че няма нарушение на забраната за парично финансиране на бюджетите на държавите членки.

Решението, произнесено в разгара на кризата в Европа след избухването на COVID 19, предизвика противоречиви мнения и повдигна редица правни, икономически и политически въпроси. То може да има значителни последици за единството и бъдещето на Европейския съюз и заслужава да бъде разгледано в по-широк контекст.

* Принципите на субсидиарност и пропорционалност, определени в чл. 5 от Договора за Европейския съюз, определят упражняването на компетентността на Европейския съюз. В областите, които не попадат в изключителната компетентност на ЕС, принципът на субсидиарност цели да защити капацитета за вземане на решения и действие на държавите членки и легитимира намесата на Съюза, ако целите на дадено действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки. Подобно на принципа за субсидиарност, принципът на пропорционалност цели да постави действията на институциите на ЕС в определени рамки, а именно действията на ЕС трябва да са ограничени до необходимото за постигане на целите на договорите.
Виж по-подр. Bradley, C. (2016). “EU Legal Principles”. European Law Monitor, 4 January 2016.

Федералният конституционен съд е съставен от 16 съдии. Половината от тях се избират от Бундестага, а другата половина – от Бундесрата, и в двата случая – с мнозинство 2/3. Мандатът на съдиите е 12 години и те не могат да бъдат преизбирани. Федералният конституционен съд упражнява контрол за конституционосъобразност на общофедерално ниво в Германия. Решенията му се основават на разпоредбите на германския Основен закон. Правомощията на Конституционния съд включват контрол върху ограничаването на основните права, конституционосъобразността на политическите партии, абстрактен и конкретен конституционен контрол, индивидуални конституционни жалби и т.н.

Статистиката показва, че най-много производства пред ФКС се образуват по индивидуални конституционни жалби. След като Съдът започва работа през 1951 г. годишно се подават по-малко от 500 конституционни жалби, до 1980 г. този брой нараства до 3 107, като достига своя най-висок ръст през 2013 г. - 6 477 и продължава да поддържа близки до този ръст нива до 2019 г.* Всяко лице (физическо или частно юридическо) може да подаде конституционна жалба, ако някое от неговите основни права (или приравнено на основните права) е нарушено от публичен орган, включително чрез решения, административни актове и закони.

Федералният конституционен съд в двойното си качество на съд и конституционен орган, не е обект на административен надзор от страна изпълнителната власт, нито на контрол от страна на друг конституционен орган. Някои от неговите решения могат да придобият сила, равна с тази на закон. Специалното и уникалното правно положение на тази институция в политическата система на Германия, както и широките ѝ правомощия, ѝ позволяват да се утвърди като независим и авторитетен орган, защитник на Конституцията и основните ѝ ценности от последната и най-висока инстанция в страната.

От основаването си през 1951 г. Федералният конституционен съд играе важна роля за укрепването и гарантирането на свободния (либерален) и демократичен основен ред (“freiheitliche demokratische Grundordnung”) в Германия, и по-специално за защитата на основните права. Всеки спор в това отношение попада в юрисдикцията на Федералния конституционен съд. Решенията му са окончателни и задължителни за всички останали държавни институции.

*Виж: The Federal Constitutional Court. Constitutional Complaint; Annual Statistics 2019.

Германският модел на контрол за конституционносъобразност, изграден след Втората световна война с цел да не се допуснат никога повече злоупотреби с човешките права и демокрацията, е следван от много други държави, включително от Източна Европа, в процеса на изграждане на техните конституционни системи след падането на социалистическите режими. ФКС в Германия обаче се ползва с най-широки правомощия в сравнение с конституционните юрисдикции в останалите държави – членки на ЕС. Вероятно заради това неговото правно положение и юриспруденция са обект на множество анализи и коментари, но и на критики (Vanberg, 2004; Determann and Heintzen, 2018). Силно дискутирани са политическите последици от неговата практика. Те са особено видими в решенията за обявяване нищожността на законови разпоредби, които противоречат на Основния закон, или противоконституционността на политическа партия, или които разглеждат спорове за компетенции между федералните органи, за правата и задълженията на федерацията и провинциите, или са по случаи, отнасящи се до ЕС, международните отношения или други държави.* В сферата на конституционното право, често наричано политическо право, политическите въздействия са неизбежни. Широкият кръг правомощия на ФКС в тази сфера го овластяват да участва активно във формирането на държавната политика (Barnstedt, 2007).

Независимо от различния обхват на правомощията на конституционните юрисдикции в държавите членки обаче, те са национални институции и като такива са задължени да прилагат и да спазват европейското законодателство, както и решенията на СЕС. Решенията на СЕС (по-специално преюдициалните заключения, като това по въпроса за ПЗАПС на ЕЦБ, отнесен към Федералния конституционен съд) установяват дали националното законодателство е в съответствие с правото на ЕС и целят да осигурят еднакво тълкуване и прилагане на законодателството на ЕС във всички държави членки. Във връзка с това, решението на германския Федерален конституционен съд би могло да породи проблеми на редица нива. Като оспорва Програмата за закупуване на активи в публичния сектор (2015 – 2018 (2019)), решението може да повлияе негативно на легитимността на политиката на ЕС. Някои анализатори прогнозират, че това решение може да има отрицателно правно, политическо и икономическо въздействие върху бъдещето на ЕС, други – че може да създаде прецедент за националните съдилища, които да поставят под въпрос легитимността на СЕС и да започнат да не се съобразяват с определени негови решения (Didili, 2020), а трети виждат риск да се отслабят и дори пожертват еврото и Европейския съюз (Pistor, 2020). Още повече, че решението беше постановено в момент на значителна глобална несигурност, възобновена конкуренция на свръхсилите, пандемията COVID-19 и очертаващи се проблеми във вътрешното управление на ЕС.

Позициите на политиците от ЕС по отношение на коментираното съдебно решение и неговите възможни последици варират. Някои го определят като отражение на съществуващото разочарование и несъгласие на определени кръгове в Германия, страната да продължава да плаща дълговете на други държави, които не успяват да се справят с фискалните последици от паричния съюз. Други, сред които лидерът на Европейската народна партия Манфред Вебер, изразяват загриженост за бъдещето на единния пазар и доверието на инвеститорите в Европа, а някои екстремни реакции, като тази на либералния евродепутат Гай Верхофстадт, го определят като „начало на края на ЕС“ (McCaffrey, 2020).

Като се оставят настрана най-мрачните прогнози, трябва да се обмислят възможните отрицателни въздействия върху държавите членки, независимо дали са част от еврозоната или не, особено тези, управлявани от евроскептици и популистки политици. Държави като Полша, Унгария и други биха могли да се позоват на решението, за да поставят под въпрос правото на Европейския съюз. Подобни нагласи вече бяха артикулирани. Например, полският министър-председател Матеуш Моравиецки направи изявление, че решението на германския съд е установило, че СЕС няма неограничена власт и го определи като „едно от най-важните в историята на ЕС“.** Рискът от подобно развитие съществува и поради факта, че за разлика от Германия, в тези и в много други държави членки подборът, изборът и работата на конституционните съдии са силно политизирани. Реакции в тази посока, особено в областта на политическото говорене и кампании, могат да се очакват и в други държави членки със силни националистически партии и движения (като Италия, Белгия, Австрия и др.).***

Завеждането на евентуални бъдещи конституционни дела в други страни срещу решения и мерки на ЕС и неговите институции, макар и хипотетично възможно, е обусловено от спецификата на съответната правна и институционална система. Производството пред Конституционния съд на Германия беше образувано въз основа на индивидуални жалби на група консервативни германски учени и политици. В България и в редица други страни, например, няма механизъм за индивидуални конституционни жалби и това значително ограничава възможността за прилагане на „германския опит“. Освен това заплахата от производство за установяване на нарушение срещу държава от ЕС, която не прилага правото на ЕС е реална. Германия потенциално може да бъде заплашена от такава процедура (McCaffrey, 2020). ЕК публикува прессъобщение, предупреждаващо за възможността да започне производство за установяване на нарушение срещу Германия, ако Бундесбанк не изпълни задълженията си в рамките на Евросистемата.

Макар и малко вероятно, най-лошият сценарий би бил, ако в бъдеще под претекст за защита на националните конституции, държавите членки започнат да поставят под въпрос определени актове на Европейския съюз и да избират коя част от правото на Съюза да прилагат (Николова и Георгиев, 2020). А това би било пагубно за единството и общата политика на Съюза.

*Steinz, R. (2014). “The Role of the German Federal Constitutional Court, Law and Politics”. Ritsumeikan Law Review, No 30, p. 117.
**“Polish and German constitutional courts in war of words”. PolandIn, 13 May 2020.
***“Europe and right-wing nationalism: A country-by-country guide”. BBC News, 13 November 2019.

Правото на ЕС има предимство пред националното право на държавите членки. СЕС има изключителното правомощие да тълкува договорното право на ЕС (член 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз), включително да упражнява съдебен контрол във връзка с действията и бездействията на ЕЦБ (член 35 от Протокол 4 към ДФЕС). Решенията на СЕС обвързват националните съдилища.

Ако националните съдилища имат съмнения или въпроси относно актовете на институциите на ЕС (включително ЕЦБ) или за тълкуването на правото на ЕС, те трябва да се обърнат към СЕС и да направят преюдициално запитване. Националните съдилища не са овластени да се произнасят срещу политиката на ЕС. Когато тълкуването на разпоредба на правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на институциите на Европейския съюз е от значение за правилното разрешаване на съдебно дело, съответният съд, който разглежда делото, отнася въпроса до СЕС, чието решение е правно обвързващо.

Затова не е изненадващо, че след произнасянето на въпросното решение на Федералния конституционен съд, в пресъобщение на 8 май 2020 г. СЕС направи изявление, че няма да коментира решението и подчерта, че националните съдилища нямат право да преразглеждат актове на институциите на ЕС.

Официалната политическа реакция бе изразена от председателя на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен. Тя каза, че Комисията ще анализира решението на Федералния конституционен съд на Германия и ще разгледа възможни стъпки, които „биха могли да включват възможността за производство за нарушение“, като добави, че „последната дума за правото на ЕС се произнася винаги в Люксембург. А не някъде другаде“ (Gill, 2020).

Въпреки че според ФКС решението не се отнася до мерките за финансова помощ, предприети от Европейския съюз или ЕЦБ в контекста на настоящата коронавирусна криза, все още има опасения, че германската конституционна юрисдикция може да разгледа програмата за стимулиране във връзка с COVID-19 в бъдеще и че несигурността от повтарянето на такава съдебна практика остава. Поради това някои анализатори се опасяват, че решението може в крайна сметка да ограничи възможността на ЕЦБ да помогне на еврозоната за справяне с пандемията или в случай на бъдещи подобни кризи (McCaffrey, 2020). Друга потенциална опасност може да бъде засилването на аргументите на евроскептичните германски политици за оказване на натиск върху Бундесбанк да блокира решенията на ЕЦБ в бъдеще.

Същевременно, на 4 юни т.г. Европейската централна банка, след като Конституционният съд на Германия се произнесе срещу Програмата ѝ за закупуване на активи, обяви, че ще добави 600 млрд. евро към Програмата за купуване на облигации в отговор на кризата с коронавируса в размер на 750 млрд. евро (Valero, 2020). Успоредно с това Управителният съвет на Банката обяви, че ще обмисли да направи действието си „пропорционално на рисковете, пред които сме изправени“ (Smith, 2020).

Междувременно германският Бундестаг с решение на 2 юли с гласовете на коалиционните партии на канцлера Ангела Меркел заедно със зелените и либералдемократите (парламентарните фракции на ХДС/ХСС, ГСДП, СвДП и Съюз 90/Зелени) подкрепи Програмата за закупуване на активи на публичния сектор на ЕЦБ. Депутатите, формиращи това широко мнозинство, приеха, че ЕЦБ е изпълнила исканията на Федералния конституционен съд за обосноваване на пропорционалността на мерките, поради което Бундесбанк може да продължи да участва в изпълнението на Програмата.

Решението на федералния парламент демонстрира подкрепата на Германия за обединена Европа и разрешава проблема с участието на страната в ПЗАПС в труден за еврозоната и Съюза момент, макар да не изключва подобни рискове и кризи в бъдеще.